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Las medidas provisorias de Lula: una clave para analizar su relación con el Congreso

El pasado 30 de junio, Lula Ignacio Da Silva completó el primer semestre de su tercer mandato presidencial. Asumió en un contexto de alta polarización política, con una mayoría de partidos de derecha en el congreso y luego de un ballotage muy duro contra Jair Bolsonaro. En ese escenario, se propuso avanzar con una agenda de reformas económicas y sociales que devolvieran a Brasil a una senda de inclusión y equidad.

Sin embargo, la voluntad política chocó con la distribución de fuerzas en el poder legislativo. Como ya señaló Magna Inacio en la edición septiembre-octubre (2022) de Imagen del Poder, incluso antes de la llegada de Lula al poder se anticipaba que el Congreso iba a ser menos cooperativo que en sus dos primeros mandatos. Durante el gobierno de Jair Bolsonaro el legislativo había acumulado enorme gravitación política y fue el destino de partidas presupuestarias reservadas por más de 3.800 millones de dólares, la moneda de cambio en tiempos de emergencia y rumores de impeachment. Esta es una parte no menor de la herencia que recibe Lula en el legislativo, donde su principal logro fue la aprobación del nuevo tope en el gasto público en la Câmara dos Deputados a finales de mayo. Aún resta, igual, la aprobación del Senado.

En paralelo, el presidente aprobó diversas MP con foco en la asistencia social y la redistribución del ingreso. Entre ellos destaca el relanzamiento de programas sociales como el Bolsa Família, Auxilio Brasil, Minha Casa Minha Vida, además de establecer un crédito extraordinario a favor del Ministerio de Asistencia Social, Familia y Lucha contra el Hambre, entre otros temas. ¿Qué pasó con estas medidas? Acá te lo contamos. 

Las medidas provisorias en Brasil

Las MP son normas con rango de ley que el presidente puede dictar en situaciones de relevancia y urgencia. Aunque entran en vigencia en cuanto se publican, las dos cámaras del Congreso Nacional de Brasil deben aprobarlas para que no “caigan” después de los 4 meses. Una vez que lo hacen, la MP se convierte en ley ordinaria. 

La Câmara dos Deputados y el Senado Federal do Brasil tienen, de esta manera, cuatro opciones sobre la mesa:
1. Aprobar la MP sin modificaciones;
2. Hacerlo pero con modificaciones;
3. Rechazarla;
4. O proponer una ley alternativa. Estos son proyectos de ley de conversión y quedan sujetos a la promulgación del Poder Ejecutivo. 
Esto hace que el ida y vuelta de las medidas emitidas por el presidente de Brasil sea un buen pulso para medir su relación política con el Poder Legislativo. 

Las medidas provisorias del “tercer” Lula

En los primeros 6 meses del gobierno de Lula, se pudo ver que el Congreso no facilitó la aprobación de las medidas provisorias. A principios de julio de 2023, el presidente había firmado 25 de las cuales solo 4 fueron aprobadas, 8 ya expiraron y 13 no han logrado superar la primera etapa del trámite parlamentario que se dirime en una comisión bicameral. Es decir que más del 50% de las iniciativas ejecutivas están aún en discusión. Lograron pasar el control legislativo las MPs que instituyeron el Programa Minha Casa, el Programa Bolsa Família y la Estrategia Nacional de Formación de Especialistas en Salud. Todas lo hicieron como proyectos de ley de conversión. Vale aclarar que esta situación no es inusual en Brasil. De hecho, el 68% de las MPs convertidas en ley, fueron aprobadas como proyectos de conversión. 

El escenario actual cobra relevancia si nos enfocamos en los primeros semestres de los presidentes de los últimos 20 años. En el siguiente gráfico se puede observar cómo terminó el tratamiento legislativo de todas aquellas MP emitidas por los respectivos presidentes en sus primeros 6 meses de gobierno. Vemos ahí un abrupto cambio a partir de 2019. El tercer Lula está encontrando el freno en el Poder Legislativo, pero algo parecido le había pasado a su antecesor. Casi la mitad de sus medidas expiró. En el caso de Lula, un tercio expiró y la mitad siguen en discusión. Aún tendremos que esperar para ver si el mensaje de las cámaras cambia con el tiempo.

Dicho eso, la situación actual no es excepcional cuando repasamos estos datos históricamente. Parece, más bien, parte de un proceso. 
1. Históricamente el Congreso de Brasil está muy fragmentado y, por lo tanto, los gobiernos no tienen mayoría propia en el Congreso. Deben negociar con diversos interlocutores para conseguir suficiente apoyo parlamentario. La cantidad de partidos con representación legislativa bajó en 2022 pero el Congreso sigue siendo predominantemente conservador. 
2. Tanto en el año 2014 como del 2017 al 2020 la mitad de las MP de los presidentes de turno fueron rechazadas, revocadas, archivadas o perdieron vigencia. Recién en 2021-2022 creció la tasa de aprobación, lo que confirma que la relación de Bolsonaro con un Congreso inicialmente reacio, cambió. Recordemos también que el 2020, año de la pandemia, vio un crecimiento exponencial de los decretos de urgencia (más del 100% respecto del promedio para todo el período). Sin embargo, la mitad pereció a los 6 meses, ya sea porque no encontraron el aval del Congreso o porque se trataba de medidas temporales.  
3. Entre 2003 y julio de 2023, 7 de cada 10 MPs aprobadas fueron reconvertidas por el Congreso, es decir, que este propuso un texto alternativo que tiene que ser promulgado. Y de esas, los presidentes vetaron parcialmente más del 35%. 
Hablamos entonces de una lógica institucional y una configuración de fuerzas que favorece un ida y vuelta fluido entre ejecutivo y legislativo, legislativo y ejecutivo. 

Hay, entonces, un Congreso Nacional que es hoy mucho más refractario a la agenda política presidencial. Los años recientes muestran una mayor tensión, producto de la recomposición de fuerzas, el peso creciente de diputados y senadores federales en el proceso de discusión de políticas públicas, y los altos niveles de fragmentación y polarización política. Sin duda, Lula deberá tener presentes estos elementos no solo en lo que resta de este año, sino en los 3 adicionales que le quedan de mandato.

Este artículo forma parte del proyecto “Mapa Político Institucional de América Latina” (MPIAL) de Directorio Legislativo. El MPIAL es un repositorio de datos legislativos de 18 países de América Latina. El objetivo es promover un acceso democrático a la información sobre el funcionamiento de los poderes legislativos.